De första krönikor jag skrev var i september år 2014 och publicerades på Gamblers Vardag. Här kan Du läsa i korthet vad jag konstaterade i min examensuppsats år 2014. Därefter har en ny spellagstiftning instiftats.
Krönika: svensk hästspellagstiftning, del I.
Jag har följt travsporten sedan barnsben och företräder idag totalt fyra travhästar, ägda i två olika bolag. När jag sedan satte mig vid skolbänken för att bli jurist stod det tidigt klart att min examensuppsats skulle behandla den svenska hästspellagstiftningen. Under vintern och våren 2014 så fick jag förmånen att grotta ner mig på heltid i travsportens lagstiftning. Syftet med uppsatsen var att utreda gällande EU-rätt för att sedan utreda huruvida ATGs monopol är förenligt med detta. Jag kommer här i två krönikor att redogöra för lagstiftningen kring travspel och dess förenlighet med EU-rätt. För att krönikorna ska bli lättlästa kommer jag vara sparsam med källhänvisningar. Fullständiga källhänvisningar finns givetvis i uppsatsen, som också behandlar ämnet betydligt mer detaljerat, vilken inom kort kommer att publiceras på universitetens egen portal för uppsatser.
I alla moderna samhällen omfattas spelandet av så kallade förbudslagstiftningar; spelande ses som en potentiellt farlig konsumtionsvara. Bestämmelser om lotterier har funnits i Sverige sedan åtminstone år 1844. Ända sedan den första regleringen av lotterier har gällt att överskottet från spel- och lotteriverksamheten ska gå till allmännyttiga ändamål och inte till privata vinstintressen. På så vis har spelverksamheten även kommit att bli en viktig inkomstkälla för föreningslivet och folkrörelserna. Således har alltså ekonomiska hänsyn, åtminstone delvis, legat bakom den nuvarande regleringen.
I sin moderna form tog spel på hästar i Sverige sin början redan år 1923 då totalisatorn kom till Sverige och det blev tillåtet att anordna vadhållning. År 1973 stiftades en lag som än idag är gällande rätt och grunden till ATGs organisation. Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG) fick tillstånd att tillsammans bilda bolaget Aktiebolaget Trav och Galopp (ATG). ATG och ST/SG är helt olika organisationer med helt olika uppdrag. Sportens kärna är de ideella föreningar som utgör landets travklubbar och ST är deras överordnade organ. ATG har till uppdrag att tjäna pengar till trav- och galoppsporten genom att bedriva spel på tävlingarna
Riksdagens och regeringens mål för den svenska spelpolitiken bygger på riksdagens beslut år 2002, enligt vilket målen även fortsättningsvis var:
”… en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas.”
I förarbetena till 1973 års lag, vilken ledde till att ATG startades, konstaterade departementschefen att intresset för trav- och galoppsport var stort. Sporten hade en bred förankring hos det svenska folket. Sportens betydelse som näring kunde belysas genom antalet anställda. Antalet heltidssysselsatta personer uppskattades till 1 400. Därtill kom den deltidsanställda personalen som uppgick till nära 4 000 personer. Sporten var ekonomiskt beroende av den totalisatorvadhållning som de tävlingsanordnande organisationerna fick arrangera. Departementschefen ansåg vidare att med hänsyn till bolagets befogenheter vad gäller totalisatorverksamheten fann departementschefen det vara riktigt att staten skulle få det avgörande inflytande i bolagets styrelse. En av bolagets främsta uppgifter skulle bli att fördela sportens andel av totalisatormedlen mellan arrangörerna. Departementschefen ville slutligen framhålla att avsikten skulle vara att bolaget skulle komma att bedriva sin verksamhet på sådant sätt att ekonomiska insatser från statens sida till trav- och galoppsporten i fortsättningen inte skulle bli behövliga. Statens majoritetsinflytande i bolaget har kommit att innebära att staten tillsätter hälften av bolagets ledamöter inklusive ordföranden i ATGs styrelse.
Syftet med bildandet av ATG var alltså att ge trav- och galoppsporten en stabil grund så de kunde utveckla verksamheten utan statligt stöd. Sporten som kollektiv behövde få utökade befogenheter i fråga om totalisatorverksamheten då utvecklingen av sporten inte gått i den takt som önskats.
Sverige har ett spelmonopol och lotterilagen (1994:1 000) samt kasinolagen (1999:355) utgör den rättsliga ramen för den svenska spelregleringen. Lotterilagen är en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syften är att förhindra kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet. ATGs rätt att bedriva spel på hästtävlingar regleras i avtalet mellan svenska staten, via regeringen, och ägarna, det vill säga förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp. Lotterilagen är ramen för avtalet för mellan staten och förbunden. Spel på hästtävlingar är dock undantaget lotterilagen enligt dess 4 §. Att lotterilagen är ramen för avtalet mellan staten och ATG går ändå att skönja av avtalets innehåll. I avtalet mellan staten och ATG beviljas ATG ensamrätt på att anordna vadhållning om pengar för allmänheten i samband med hästtävlingar.
Som svensk lagstiftning ser ut idag kan alltså inga andra aktörer är det som drivs av sporten själv få tillstånd att anordna spel på svenska trav- och galopptävlingar. Vilka spelformer som får anordnas regleras strikt i avtalet mellan staten och ATG. Där detaljstyrs även återbetalningsprocenten till spelarna på respektive spelform.
I genomsnitt återbetalas 70 % av omsättningen till spelarna. Av de återstående 30 % är 35 % skatt. Omsättningen ur ett bruttoperspektiv innebär att ca 11 % är skatt, ca 6 % går till ATG (där den till största del läggs på marknadsföring på olika sätt) och ca 13 % går tillbaka till ägarna- det vill säga till ST och SG. En vanlig fråga är om inte staten kan sänka skatten så sporten får en större del av intäkterna? Lotteriskatten är inskriven i lotterilagen och är 35 %. Lotterilagen är hästspellagstiftningens ramverk varför svaret helt enkelt är att nej, det kan inte ske med nuvarande lagstiftning. En annan vanlig fråga är varför ATG har så omfattande sponsorverksamhet? Även detta regleras i avtalet och är således ett krav från staten. Under nuvarande avtalsperiod skall årligen 47 miljoner avsättas för övergripande insatser av riksintresse för hästsektorn i Sverige. En önskan om så kallade fasta odds dyker upp då och då. ATGs uppdrag bygger alltså på ett totalisatortillstånd. Det är således skälet till att ATG aldrig (med nuvarande lagstiftning) kommer att kunna erbjuda så kallade ”fasta odds”.
Sammanfattningsvis är lagen är mycket restriktiv skriven och avtalet mellan staten och förbunden är detaljerat. ATGs handlingsutrymme i att exempelvis införa nya spelformer är strikt begränsat. Syftet med lagstiftningen är att hålla spelandet på en, uppenbart inte låg då en tillväxt alltid varit målet, men åtminstone på en mycket kontrollerad nivå. Enligt svensk lagstiftning får inte heller marknadsföringen vara för aggressiv, glorifiera spelandet, insinuera att spelaren kan bli väldigt rik, rikta sig till minderåriga etc.
Det var en kort bakgrund om nuvarande hästspellagstiftning
och vad som är gällande rätt i Sverige idag. Nästa del kommer att behandla
lagstiftningens överensstämmande med EU-rätt och regeringens syn på
lagstiftningen framgent.
Krönika: svensk hästspellagstiftning, del II.
Som det konstaterades i del I har vi ett spelmonopol i Sverige och ATG har beviljats ensamrätt att anordna spel på svenska hästtävlingar. Men hur går det då ihop att flera olika bolag verksamma på internet såväl marknadsför som erbjuder svenska konsumenter sina tjänster?
Först och främst är det olagligt att anordna illegalt spel eller främja spel på dessa (LotteriL § 38). Eftersom bolagen inte har tillstånd att anordna spel i Sverige är de olagliga och det är olagligt att på något sätt främja spel på dem. Vi återkommer längre fram till hur det ändå kan komma sig att det sker helt öppet.
Som medlem i den Europeiska Unionen (EU) får Sverige inte förhindra den fria handeln mellan medlemsstaterna. Spel- och lotteriverksamhet utgör tjänster i EU-rättslig mening som i princip ska kunna omsättas fritt på EU:s inre marknad. Alla handelshinder mellan medlemsstaterna ska därmed avskaffas. Vissa inskränkningar i den fria rörligheten går dock att rättfärdiga i enlighet med Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). EU- domstolen har sedermera utvecklat en rättspraxis om vilka inskränkningar som är tillåtna vad gäller speltjänster. Att ett monopol är en inskränkning i den fria rörligheten är okontroversiellt. Frågorna rör uteslutande huruvida inskränkningen går att rättfärdiga.
EU-domstolen fastslog redan år 1994 att spel utgör en ekonomisk tjänst i fördragets mening (Schindler-målet). År 1995 klargjorde sedan domstolen att en medlemsstat under vissa förutsättningar har rätt att inskränka den fria rörligheten i det s.k. Gebhard-testet. På 90-talet var inte internet särskilt utvecklat och denna fråga var knappast något EU brydde sig speciellt mycket om. Det senaste årtiondet har en remarkabel förändring skett och jag baserar i huvudsak min uppsats på domstolspraxis från upp emot 20 olika domar.
För att EU ska anse att ett monopol kan rättfärdigas som inskränkning i den fria rörligheten har jag hittat tre nyckelbegrepp som samtliga ska vara uppfyllda (accessoriska syften är inget eget begrepp som behöver vara uppfyllt utan endast en praxis om att detta inte är att se som ett legitimt skäl) och därvid ett kompletterande begrepp:
- Proportionalitetsprincipen. Ingen åtgärd får vara mer inskränkande än minsta möjliga åtgärd som krävs för att uppnå (det legitima) syftet. Proportionalitetsprincipen har uppnått en status att se som en primär rättskälla inom EU-rätten.
- Sammanhängande och systematisk lagstiftning. Lagstiftningen måste i varje del vara ägnad att uppnå (det legitima) syftet.
- Lagens syfte. Lagen måste givetvis baseras på ett legitimt skäl. Det finns några olika skäl som anses legitima. EU-domstolen har fastslagit att en inskränkning som ska medföra en begränsning av det totala spelandet måste vara ett av dem.
- Accessoriska syften. Ett exempel kan vara att överskottet går oavkortat till föreningslivet vilket i sig självständigt inte rättfärdigar en inskränkning i den fria rörligheten.
- Kanaliseringsargumentet. Detta argument har jag noterat används av bland annat företrädare för de oreglerade bolagen. Begreppen kommer från tre olika italienska mål och rättfärdigar på intet sätt en illegal aktörs rättighet att tillträda marknaden utan kan endast ge de legala aktörerna större friheter att exempelvis få marknadsföra sina produkter i syfte att kanalisera konsumenterna till de lagliga (”de goda”) aktörerna istället för att hålla en mycket restriktiv marknadsföringslinje.
Min utredning av hästspellagstiftningen visar att den svenska lagstiftningen inte är baserat på ett legitimt skäl. Som jag redogjorde för i del I har ekonomisk hänsyn, åtminstone delvis, alltid legat bakom riksdagens mål. EU-kommissionen har gett Sverige kritik (detta rörde dock statligt ägda Svenska Spel- inte ATG) att lagstiftningen inte är att se som sammanhängande och systematisk utifrån hur aggressivt den bitvis marknadsförts. Jag delar vidare Kommissionens uppfattning om att monopolet inte längre är en fungerande åtgärd för att uppnå Sveriges mål med spellagstiftningen. Sammantaget anser jag inte att ATGs monopol är en proportionerlig åtgärd för att nå de målen utan att de kan nås med mindre inskränkande åtgärder.
Det är dock mycket viktigt att komma ihåg att Sverige dock i tre olika mål tolkat EU-domstolens resonemang som att EU anser svensk spellagstiftning vara förenlig med gällande rätt, senast år 2012. Mitt resonemang baseras dels på att jag anser EU-domstolen bortsett från att undersöka de verkliga syftet med den svenska spellagstiftningen. Det härrör sig säkerligen ifrån att Sverige är tämligen unikt inom EU i att våra förarbeten innehar en rättslig status. Domstolen har sannolikt därför inte brytt sig om dem alls. Jag baserar det vidare på att vid ungefär samma tidpunkt som den senaste domen där Sverige var part kungjorde EU-domstolen fler domar där jag anser att domstolen stramade upp sitt synsätt väsentligt.
Hur kommer det sig då att illegala aktörer fritt kan använda ATGs startlistor och erbjuda spel på dessa?
År 2012 förkunnade Svea Hovrätt dom mellan ATG och Unibet efter att ATG yrkat att gjort Unibet gjort sig skyldig till databasintrång under närmare sju år. Tingsrätten dömde till ATGs fördel vilket sedan ändrades av Svea Hovrätt. Hovrätten analyserade domar från EU-domstolen och slog fast att ATG utan förbehåll lagt ut Sportdatabasen på internet och därmed berett allmänheten fri tillgång till materialet. Det är därmed att anse som att ATG lämnat ett generellt samtycke för envar att förfoga över innehållet på sådant sätt som är tekniskt nödvändigt för att göra sökningar i databasen. I enlighet med de principer som EU-domstolen slagit fast kan ATG inte förbjuda Unibet att göra utdrag. Det innebär att de oreglerade bolagen numera har full rätt att använda ATGs startlistor och därmed får använda all fakta de behöver för att anordna spel på tävlingarna som ATG beviljats ensamrätt på.
Men hur kommer det sig att de illegala aktörerna får marknadsföra via svensk media? Svaret går att finna i det omtalade målet mot ”chefredaktörerna”, Sjöberg och Gerdin, vilket slutligen nådde sin vägs ände i december 2012. I centrum för målet var främjandeförbudet i lotterilagen 38 §, vars sanktioner, lotterilagen 54 §, EU-domstolen fann diskriminerande. Sanktionerna i 54 § kunde komma att straffa utländska aktörer hårdare än inhemska. Detta bryter mot en av EU-rättens mest grundläggande principer, diskrimineringsprincipen, varför 54 § inte längre är tillämpligt. Sverige befinner sig alltså i ett läge där vi har en verkningslös lag då det inte finns några sanktioner för förbudet i lotterilagen 38 §.
Men OM nu svensk lagstiftning inte är förenlig med EU-rätten: då begår väl ingen något fel om utlandsbaserade bolag, verksamma på internet, erbjuder spel till svenska konsumenter? Är inte EU-rätten överordnad svensk lag och vi därmed bara kan bortse från den svenska lagen om den inte överensstämmer?
Riktigt så enkelt är det inte. EU har inte kompetens att besluta om medlemsländernas spellagstiftningar. EU har endast kompetens att säkerställa att fördraget följs och här råder det delade meningar huruvida det gör det. Det finns situationer inom EU-rätten då en enskild kan åberopa så kallad ”direkt effekt”- detta är dock inte ett sådant. Att spela via en oreglerad aktör är inte ett brott i sig, däremot att främja spelande på det. Det är alltså olagligt att på något sätt marknadsföra dem. Men det finns alltså inga sanktioner varför det i praktiken är upp till var och en och dennes samvete.
I våras tillsatte regeringen en utredning om framtidens spellagstiftning vilken ska vara klar våren 2015 vilken därmed kan innebära en lagändring år 2016. Jag skulle bli mycket förvånad om den inte kommer fram till att någon form av licenssystem bör införas. Vi har idag en bred parlamentarisk majoritet för att spellagstiftningen inte fungerar tillfredsställande. Samtliga regeringspartier samt Socialdemokraterna är för en utredning och, utifrån vad den kommer fram till, en möjlig förändring av spellagstiftningen. Endast Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet är för ett fortsatt monopol vilket ligger helt i linje med deras övriga partipolitik. Miljöpartiet gillar ju dessvärre inte trav alls så deras uppfattning i frågan är dessvärre en smula oklar. Ska jag spekulera skulle jag till och med gissa att Allianspartiernas och (S) stora utmaning är att hitta en bra skattenivå. Staten vill näppeligen förlora intäkter och en avreglering av spelmarknaden innebär givetvis att ett lägre skattetryck är en absolut nödvändighet för att de oreglerade aktörerna ska vara intresserade av att bli reglerade.
Vi får avvakta riksdagsvalet den 14 september för att se om utredningen över huvud taget kommer att slutföras. Vid ett eventuellt regeringsbyte får vi å travets vägnar hoppas på att (S) är starka i förhandlingarna och låter utredningen fortsätta. Det förefaller dock tyvärr långsökt. Jag argumenterar som synes för en lagändring som innebär ett licenssystem. Naturligtvis dels av skälet för att min utredning finner svensk lagstiftning stridande mot EU-rätten, men även av det skäl att konkurrens föder framgång och jag tror att konkurrens, på rättvisa villkor, kommer att gynna svensk hästsport enormt mycket. Det finns mig veterligen endast en bransch i hela världen någonsin som fungerat bäst genom att en aktör beviljats ensamrätt och jag förstår inte varför ett spelföretag skulle vara ett undantag. Konkurrens på lika villkor, med ett tydligt regelverk där samtliga aktörer måste ta ansvar för såväl sporten som sociala hänsyn, är helt klart vad jag tror behövs för svensk hästsport!
PS: Den enda bransch som visat sig fungera bäst genom ett statligt monopol är att driva fängelser. Det har, i bl a USA provats att lägga ut detta på entreprenad men medförde att lobbyister började propagera för längre straff. Det blev således lite tvärs emot vad som var syftet.